Desde el 15 de marzo de 2020 todos los ciudadanos españoles vivimos en una constante situación de excepcionalidad con la que parece que nos hemos ido acostumbrando a vivir. Una de las reflexiones que he hecho durante este tiempo de confinamiento ha sido lo increíblemente fácil que resulta suspender, limitar o conculcar (escojan la palabra que mejor se adapte) derechos fundamentales y libertades que hasta hace no más de tres meses parecían intocables e inalterables, como un monolito de mármol.
Esta modificación en nuestras costumbres, esta renuncia a algunos de nuestros derechos y nuestras libertades, ha sido posible casi de manera voluntaria y bajo la falsa premisa de “Libertad o Seguridad, escoja”. En otro tiempo, cualquiera de las limitaciones que soportamos hoy, bien podrían haber detonado episodios violentos en nuestras calles. Pero el ser humano, a demás de un ser social, es también un ser tremendamente adaptable.
Pues bien, una de las situaciones más comunes (por desgracia) durante este Estado de Alarma, está siendo la inobservancia de las normas dictadas por el Gobierno en el RD 463/2020 de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (RDEDA en adelante). Como consecuencia de estos incumplimientos se están extendiendo los correspondientes boletines de denuncia por parte de los agentes de la autoridad, dando el pistoletazo de salida al expediente sancionador oportuno contra el ciudadano, presuntamente infractor.
Y, ante esta situación, una de las preguntas que con más frecuencia escuchamos es “¿Son legales estas multas y qué puedo hacer si me denuncian por saltarme el confinamiento?”.
Para poder responder a estas cuestiones, lo primero que tenemos que entender es qué es un Estado de Alarma y qué obligaciones comporta para el ciudadano, para la Administración y qué derechos tenemos los ciudadanos en esta situación excepcional, porque, que sea excepcional no quiere decir que debamos renunciar a nuestros derechos ni a nuestras libertades. Que se note que vivimos en un Estado de Derecho, pero que estamos atravesando un Estado de Alarma.
¿Qué es el Estado de Alarma?
Esta cuestión da para redactar varias tesis doctorales, por lo interesante del asunto y por la repercusión que tiene la declaración del Estado de Alarma en un Estado de Derecho como el nuestro.
El Estado de Alarma se regula en el artículo 116. 1 y 2 de la Constitución Española de 1978.
“Artículo 116
1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.
2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.”
Se encuentra incardinado en el Título V “De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”, es decir, viene a regular las relaciones entre dos de los tres poderes que conforman el poder del Estado (Ejecutivo y Legislativo en este caso) que, según las teorías de la ilustración, de donde nace nuestra democracia, estos poderes deben estar separados para evitar la acumulación de un poder absoluto en unas únicas manos. Esto ya de por sí debería ponernos en alerta.
El artículo 116 del texto constitucional nos habla de una situación de excepcionalidad, en virtud de la cual el poder Ejecutivo acumula funciones propias del Legislativo y, además, sin un control tan estricto por este como es habitual en situaciones de “normalidad parlamentaria”.
Según el 116, el Estado de Alarma se decreta por el Gobierno y este, posteriormente lo somete a ratificación en el Congreso. El plazo máximo de duración de este debe ser 15 días, y se admite una prorroga por igual plazo. A este respecto hay constitucionalistas que opinan que se puede prorrogar tantas veces como sea necesario mientras que otros constitucionalistas opinan que sólo se admite una prórroga por igual plazo (15 días). Pero esto es “harina de otro costal”, y aquí hemos venido a hablar de multas.
El punto primero del 116 nos habla de una Ley Orgánica que regulará el Estado de Alarma, el de Excepción y el de Sitio. Esta es la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LO 4/81), y el Estado de Alarma se regula en los artículos 4 a 12 de esta Ley. Como dato a tener en cuenta, y que retomaremos más adelante, según la legislación vigente durante la declaración del Estado de Alarma no es posible suprimir derechos fundamentales, como así sucede en los Estados de Excepción y Sitio.
“Artículo trece. LO 4/1981
Uno. […]
Dos. A los anteriores efectos, el Gobierno remitirá al Congreso de los Diputados una solicitud de autorización que deberá contener los siguientes extremos:
Determinación de los efectos del estado de excepción, con mención expresa de los derechos cuya suspensión se solicita, que no podrán ser otros que los enumerados en el apartado uno del artículo cincuenta y cinco de la Constitución”.
“Artículo 55
1. Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción”.
Otro de los puntos de debate más candente sobre el RDEA es el de si se pueden suprimir Derechos Fundamentales durante la vigencia del mismo, como sí sucede en los supuestos de estados de excepción y de sitio.
A este respecto, la opinión mayoritaria de catedráticos y expertos en Derecho Constitucional coincide en que no es posible una supresión de Derechos Fundamentales, pero parece que habrá que esperar al pronunciamiento del Tribunal Constitucional al respecto.
El 30 de abril tuvo la ocasión perfecta para hacerlo, mediante el Auto publicado en dicha fecha, pero rehuyó hacerlo alegando que no era el objeto del litigio, que en este caso era la denegación por parte de una Delegación de Gobierno, de una autorización para celebrar una manifestación por el día 1 de mayo, en Galicia.
¿Dónde están recogidas las infracciones y sanciones relativas al Estado de Alarma?
Respecto al procedimiento sancionador en esta materia, habría que preguntarse en primer lugar dónde está recogido el catálogo de infracciones y sanciones derivadas del Estado de Alarma.
Tenemos que acudir al artículo 20 del RDEDA para ver el régimen sancionador previsto y vemos:
“Artículo 20. Régimen sancionador.
El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio”.
El RDEDA hace una remisión al artículo 10 de la LO 4/81, que estipula:
“Artículo diez.
Uno. El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes.
Dos. Si estos actos fuesen cometidos por funcionarios, las Autoridades podrán suspenderlos de inmediato en el ejercicio de sus cargos, pasando, en su caso, el tanto de culpa al juez, y se notificará al superior jerárquico, a los efectos del oportuno expediente disciplinario.
Tres. Si fuesen cometidos por Autoridades, las facultades de éstas que fuesen necesarias para el cumplimiento de las medidas acordadas en ejecución de la declaración de estado de alarma podrán ser asumidas por la Autoridad competente durante su vigencia”.
De nuevo una remisión genérica a “las Leyes”, pero seguimos sin encontrar el catálogo de infracciones y sanciones, cuestión esta que puede provocar, y a mi juicio provoca, inseguridad jurídica para el ciudadano.
En este punto, es muy interesante ver qué opina al respecto de esto el Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad Complutense, Tomás Cano Campos, (reconocidísimo especialista en derecho sancionador) en dos magníficos artículos sobre este asunto: Estado de alarma, sanciones administrativas y desobediencia a la autoridad y ¿Puede el Decreto de Alarma establecer su propio régimen sancionador?
A este respecto, el autor sostiene que el RDEA tiene suficiente rango legal como para tener su propio régimen sancionador, con su propio catálogo de infracciones y sanciones. Para ello el autor cita la STC 83/2016, de 28 de abril (BOE núm. 131, de 31 de mayo de 2016), merced de la cual el máximo órgano Constitucional recuerda que los Reales Decretos a través de los que se declaran los Estados de Alarma son normas con rango o valor de ley, y recordemos que en virtud del principio de legalidad que hemos enunciado anteriormente, son estas normas con rango de ley las que pueden prescribir infracciones y sanciones.
“[F.J. 10] Así pues, aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley. Y, en consecuencia, queda revestida de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma”.
¿Qué procedimiento se ha seguido por las Autoridades en materia sancionadora durante el Estado de Alarma? ¿Se ajusta a Derecho este procedimiento? ¿Se podría haber procedido de otro modo?
Sin duda alguna estas son las cuestiones más recurrentes, pero también las de mayor dificultad a la hora de dar respuesta. Si, como hemos visto, el RDEA tiene valor normativo suficiente para establecer su propio régimen sancionador, pero en su artículo 20 nos remite a la LO 4/1981, y esta a su vez nos vuelve a remitir a “las leyes” en abstracto, ¿dónde encontramos estas infracciones y sanciones? A estas alturas al lector no se le escapa que la situación genera, como mínimo, cierta inseguridad jurídica. Y es que, antes de abordar esta cuestión en profundidad, conviene dar unas pinceladas breves sobre derecho administrativo sancionador.
Pese a estar en un Estado de Alarma, conviene recordar que los derechos de todos los ciudadanos están, y así debe serlo, totalmente garantizados. A este respecto, ha quedado claro al inicio de este artículo, que ni los derechos fundamentales ni las libertades públicas de los ciudadanos pueden suprimirse, a lo sumo (y con matices) pueden limitarse. El punto sexto del artículo 116 de la Constitución prescribe:
“Artículo 116.
[…]
6. La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes”.
Por lo que, por una parte, la Administración no puede vulnerar los derechos de los ciudadanos, y por la otra, tampoco puede eludir su responsabilidad en caso de producirse estas vulneraciones.
El derecho administrativo sancionador es una materia que, por la afectación de derechos que implica, debe ser abordada y ejecutada con sumo respeto a estos derechos fundamentales. Para ello, esta actividad está sujeta al procedimiento regulado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y cuyos principios fundamentales se recogen a su vez en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), entre los artículos 25 y 31.
Y es que en virtud del principio de legalidad (art. 25 LPAC), para poder sancionar una conducta presuntamente infractora, esta debe estar tipificada convenientemente en una norma con rango de Ley.
Otro principio fundamental que entra en juego en esta cuestión es el principio de tipicidad (Art. 27 LPAC), en virtud del cual, sólo aquellas conductas que estén plenamente tipificadas en la norma sancionadora podrán ser consideradas infractoras y por lo tanto, sancionadas. Por muy reprobable que pueda parecernos la conducta en cuestión, si no está convenientemente tipificada en la norma, no podrá sancionarse.
Introducidos estos conceptos, volvemos al asunto de la inseguridad jurídica. Este ambiente de inseguridad jurídica no sólo afectaba a los ciudadanos, sino que también se palpaba en el entorno de los encargados del mantenimiento de la seguridad pública, y es que durante las primeras semanas de confinamiento no había un criterio claro y centralizado a la hora de actuar, incoar y tramitar los expedientes sancionadores.
En los chats policiales era muy frecuente el intercambio de circulares de diferentes Jefaturas de Policía indicando cómo y sobre la base de qué precepto se deben denunciar estas infracciones. Tras el debate entre agentes y Jefaturas, comenzó el debate entre Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno, y es cierto que en función de la provincia de la que se tratase nos encontrábamos con Circulares estableciendo el criterio de actuación.
El debate saltó también a la esfera gubernamental, y mientras tanto, las fuerzas de seguridad, los agentes de “a pie” se preguntaban si sus actuaciones estaban enmarcadas dentro de la legalidad. Bien es cierto que el criterio mayoritario seguido por las diferentes Jefaturas (siguiendo instrucciones de las respectivas Delegaciones de Gobierno), era y es el de denunciar las infracciones al RDEA sobre la base del artículo 36.6 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana 4/2015 (LOPSC). Infracción calificada como grave y sancionada con una multa de entre 601 y 30.000 €.
“36.6. La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.
Sobre el criterio para sancionar las infracciones relativas al EdA existen “dos corrientes de interpretación”, por un lado la sostenida por el Ministerio del Interior, a través de una Comunicación Interna, y la sostenida por la Abogacía General del Estado, que hizo pública en un reciente informe fechado el 2 de abril de 2020. Ciertamente la interpretación que sostiene la Abogacía General del Estado es mucho más prudente y contenida que la que sostiene el Ministerio del Interior en cuanto a la procedencia o no de tramitar estas denuncias sobre la base del artículo 36.6 de la LOPSC.
La Comunicación Interna hecha por Interior sale al paso para respaldar las actuaciones de los agentes de la autoridad, eliminando así toda sospecha de ilicitud en sus actuaciones, como no podía ser de otro modo, por cuanto que se respaldan en las órdenes dadas por el Ministro. Órdenes que se desprenden de la citada Comunicación Interna, que están suficientemente motivadas y fundamentadas, como para al menos garantizar que la actuación de los agentes de la autoridad esté absolutamente cubierta.
Sin embargo, el criterio de la Abogacía del Estado parece más prudente y adecuado a la realidad jurídica. Para empezar, la Abogada Gral. del Estado indica en el informe en cuestión:
“Así las cosas, procede examinar cada uno de los mencionados bloques normativos, para determinar en cuál de ellos se encuadran mejor las infracciones que se examinan, con indicación expresa de que no resulta posible dar en este punto una respuesta categórica y unívoca, pues la tipificación de cada concreta infracción exigirá una labor casuística de examen y valoración de los hechos denunciados, de la que dependerá la posterior operación de calificación jurídica o subsunción de los hechos en una u otra infracción legalmente tipificadas, siendo la posible casuística, se insiste, muy diversa. Por el mismo motivo, se advierte expresamente que las eventuales denuncias que puedan formular los agentes de la autoridad durante el estado de alarma pueden afectar, por razón de las concretas circunstancias fácticas objeto de denuncia, a bloques normativos distintos de los que, por ser los más habituales, se examinan en este informe”.
Siguiendo con el análisis de este informe, desde la Abogacía Gral. del Estado se hace una recomendación directa a los agentes denunciantes:
“La tipificación de las infracciones implica una labor de calificación jurídica de los hechos denunciados y de subsunción de los mismos en alguna de las conductas tipificadas como infracciones por la normativa vigente. A efectos de favorecer esa labor de tipificación resulta necesario, como premisa previa, que los agentes de la autoridad […] documenten sus denuncias y atestados con la mayor precisión y grado de detalle posible, pues dichas denuncias y atestados constituyen, además, el medio principal de prueba en los procedimientos sancionadores respectivos”
Y en línea con este extracto, no hay que olvidar que el ejercicio de las funciones de policía no puede ser obstáculo para el efectivo respeto de los derechos de los ciudadanos. Así, habida cuenta que las denuncias o atestados de los agentes de la autoridad son los principales medios de prueba en estos expedientes, deben ser lo suficientemente claros y precisos como para no dejar al ciudadano en situación de indefensión.
Así pues, del Informe de la Abogacía Gral. del Estado se desprende que las infracciones al RDEA podrían tener cabida no sólo en la LOPSC, sino también en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil o en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.
Volviendo con nuestro autor, D. Tomás Cano Campos, al respecto de la procedencia o no de la aplicación del artículo 36.6 LOPSC, dice en su artículo:
“Pero los mismos se refiere únicamente a las órdenes de la autoridad, y no al incumplimiento genérico de las normas de conducta, y por ello descarta su uso para sancionar el mero incumplimiento de lo mandatado o prohibido”.
Y es que la reflexión que subyace a la pregunta de si es ajustado a Derecho el proceder del Ministerio del Interior en cuanto a la aplicación del artículo 36.6 LOPSC, es si es procedente aplicar este artículo a todo incumplimiento de las normas o si este precepto está reservado a supuestos muy tasados. Y es que la inmensa mayoría de las denuncias tramitadas por infracciones al RDEA se limitan a dejar constancia del incumplimiento de las previsiones echas en el RDEA (saltarse el confinamiento) y dar trámite a la denuncia, sin que el agente denunciante diese una orden concreta que el ciudadano debió cumplir. Y nuestro autor, en este punto dice:
“¿Encaja el incumplimiento de estas normas de conducta en el tipo del art. 36.6 LOPSC? En absoluto. Si subsumiéramos cualquier incumplimiento de los mandatos y prohibiciones dictados durante el estado de alarma en ese precepto de la LOPSC cometeríamos, cuando menos, tres errores: calificaríamos de acto lo que es una norma, haríamos una interpretación extensiva de una norma punitiva y estaríamos mutando el bien jurídico que tratan de proteger las normas de mandato y prohibición aprobadas durante la alarma”.
Y no sólo el Catedrático Cano Campos, sino también el Magistrado J.R. Cháves, en su blog “DeLaJusicia.com”, coincide en sus reflexiones sobre la inadecuada aplicación del precepto de la LOPSC. Y es que, es peligrosa la extensión del precepto del 36.6 LOPSC, pues el Ministerio del Interior lo extiende hasta límites que “ni la doctrina ni la jurisprudencia habían hecho”.
“Por esta misma razón, se incurre, en segundo lugar, en una interpretación extensiva in peius (prohibida por el art. 25.1 CE) del tipo infractor previsto en el art. 36.6 LOPSC, al incluir en él comportamientos que realmente no prevé, pues dicho precepto se refiere a la desobediencia o resistencia a las órdenes de la autoridad o sus agentes, no al incumplimiento o vulneración de las normas de conducta previstas en disposiciones de carácter general”.
Y concluye el Catedrático:
“Con la interpretación que finalmente ha impuesto el Ministerio del Interior, en contra del criterio más acertado de la Abogacía General del Estado, cualquier incumplimiento a las normas generales de conducta constituiría, sin más, un ilícito de desobediencia o resistencia a la autoridad o sus agentes y, por tanto, bastaría con prever ese sólo tipo de ilícito para considerar que cualquier tipo de incumplimiento de una norma de conducta es infracción, esa concreta infracción”.
Y es que esta reflexión va muy al hilo con las conclusiones que se contienen en el Informe de la Abogacía Gral. del Estado:
“El artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015 tipifica una infracción administrativa derivada no de la mera contravención de una norma jurídica (conducta que, como se ha indicado, es reprobable y conlleva unas consecuencias jurídicas propias en Derecho), sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional. Cuando quien actúa investido legalmente de la condición de autoridad no es obedecido por un particular, esa conducta merece un reproche adicional al que conlleva el previo incumplimiento de la normativa vigente”.
Dicho lo cual, parece que la opción de tipificar y tramitar las denuncias por las infracciones a las medidas establecidas en el RDEA sobre la base del artículo 36.6 LOPSC no es, desde luego, la más ajustada a Derecho. Ahora bien, parece que nuestro ordenamiento ofrece otras soluciones (como las Leyes 17/2015 ó 33/2011) que sí se acomodarían mejor al principio de tipicidad y ofrecerían una mayor seguridad jurídica a los ciudadanos en los procedimientos administrativos sancionadores.
Conclusiones
Así que, a modo de conclusión, los procedimientos administrativos sancionadores requieren del máximo respeto a la norma y a los derechos de los ciudadanos. Estos derechos no pueden vulnerarse por muy excepcional que sea la situación, sobre todo en un Estado de Alarma, y la Administración y el Gobierno no pueden apartarse de los principios fundamentales que rigen esta faceta del ius puniendi del Estado, porque el ciudadano no puede quedar en indefensión ante la Administración.
Las multas que se están tramitando, siguiendo las Instrucciones del Ministerio del Interior, sobre la base del artículo 36.6. LOPSC, podrían contravenir los principios de tipicidad y legalidad, además de que podrían ser la materialización de una aplicación extensiva de una norma sancionadora, y todo esto podría hacer que estos expedientes, estas multas, devinieran en nulas, según el artículo 47 de la LPAC.
Si nos han puesto una multa durante el confinamiento, hay dos reflexiones que hacer:
- La primera, no hemos cumplido con la norma y eso no nos beneficia ni como individuos ni como sociedad.
- La segunda, tenemos la posibilidad de plantear los pertinentes recursos y buscar esa nulidad que anunciábamos en el párrafo anterior.
Pero si presentamos recurso y en la vía administrativa no prospera, haya paz, aún tenemos la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero sinceramente, no creo que la sangre llegue al río, y siempre nos quedará lo estipulado en el artículo 1.3 de la LO 4/81:
“Finalizada la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistiesen en sanciones firmes”.
